| 標(biāo)題：工商部門(mén)食品流通許可的職責(zé)定位 |
|
《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》）已于××××年*月*日起施行，該法以立法形式確立了食品安全管理分段監(jiān)管_，明確規(guī)定工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并承擔(dān)食品流通許可的職責(zé)。但由于立法的不完備，配套法規(guī)的缺乏，使得工商部門(mén)在食品流通許可的實(shí)施過(guò)程中存在較多誤區(qū)和錯(cuò)位，嚴(yán)重影響了《食品安全法》的貫歡迎您徹執(zhí)行到位，造成食品安全管理部分環(huán)節(jié)的監(jiān)管脫節(jié)。因此本文擬圍繞食品流通許可對(duì)象、范圍等相關(guān)問(wèn)題對(duì)工商部門(mén)食品流通許可職責(zé)定位作一探析。 一、《食品安全法》以立法形式賦予工商部門(mén)食品流通許可的職責(zé) ××××年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的規(guī)定》對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)食品安全監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了分工，依照“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管”的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，對(duì)食品安全監(jiān)督管理_進(jìn)行調(diào)整，明確工商部門(mén)于××××年*月*日起開(kāi)始承擔(dān)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。××××年頒布實(shí)施的《食品安全法》有關(guān)食品安全管理_的規(guī)定基本維持了××××年以來(lái)分段監(jiān)管的_，把初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品以外的食品鏈條分為食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)三個(gè)環(huán)節(jié)，分別由質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管三個(gè)部門(mén)監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門(mén)則負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管。《食品安全法》的實(shí)施，不僅對(duì)工商部門(mén)原有流通環(huán)節(jié)食品監(jiān)管職責(zé)予以加強(qiáng)，更賦予工商部門(mén)食品流通許可的職責(zé)�！妒称钒踩ā返诙艞l及第三十一條明確規(guī)定了工商部門(mén)實(shí)施食品流通許可的職責(zé)，如何依法實(shí)施食品流通許可成為工商部門(mén)面臨的一個(gè)全新課題。 二、食品流通許可的對(duì)象與范圍 依據(jù)現(xiàn)有食品監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)前食品流通許可與食品生產(chǎn)許可、餐飲服務(wù)許可食品以及食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管之間的邊界較難界定，各職能部門(mén)間對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可對(duì)象與范圍的理解存在較大分歧，使得食品流通許可具體實(shí)施困難。根據(jù)《食品安全法》第二十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可”�！妒称妨魍ㄔS可證管理辦法 ……（快文網(wǎng)http://m.hoachina.com省略1443字，正式會(huì)員可完整閱讀）…… �。ǘ┝魍ㄔS可“食品”的范圍。根據(jù)《食品安全法》第九十九條規(guī)定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品�！蓖瑫r(shí)《食品安全法》第二條第二款又規(guī)定“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）的規(guī)定。而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)定許可，因此食用農(nóng)產(chǎn)品無(wú)需食品流通許可，這表明食品流通許可的“食品”范圍并不包含食用農(nóng)產(chǎn)品。 1.食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。食用農(nóng)產(chǎn)品指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品，可見(jiàn)食品農(nóng)產(chǎn)品僅限于可食用的來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，不包括林業(yè)等用于生產(chǎn)的初級(jí)產(chǎn)品，范圍小于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品定義。由此，可將食用農(nóng)產(chǎn)品定義為在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得供食用的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品，通常是指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的以及經(jīng)過(guò)分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。 2.產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品范圍的界定�！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在法律關(guān)系上并不是普通法與特別法的關(guān)系，而是平行、并列的關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)品在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中界定為來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，但對(duì)何為“初級(jí)產(chǎn)品”并未釋明，而農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品的界限有時(shí)并不是清晰，這主要由于工業(yè)加工和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分揀、去皮、剝殼、粉碎等初級(jí)加工不易區(qū)分。在當(dāng)前監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)家質(zhì)檢總局將小麥粉、大米、食用植物油、茶葉、水產(chǎn)加工品、淀粉及淀粉制品等××類(lèi)食品納入食品生產(chǎn)許可證管理。但農(nóng)業(yè)部門(mén)在無(wú)公害食用農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證實(shí)踐中又將大米、食用植物油、茶葉、面粉納入無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證范疇，這表明農(nóng)業(yè)部門(mén)與質(zhì)檢部門(mén)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品也存在不同的理解與實(shí)踐。 3.流通許可“食品”的范圍。根據(jù)《食品流通許可證管理辦法》第十五條第二款規(guī)定“食品流通許可事項(xiàng)中的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目按照預(yù)包裝食品、散裝食品兩種類(lèi)別核定”，由此可見(jiàn)食品流通許可“食品”的范圍只包括預(yù)包裝食品、散裝食品，而流通環(huán)節(jié)銷(xiāo)售非預(yù)包裝食品、散裝食品的行為，并不在工商部門(mén)食品流通許可的范圍之內(nèi)。 根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，預(yù)包裝食品是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，但《食品安全法》及相關(guān)法律法規(guī)并未給散裝食品一個(gè)明確的定義，只在××××年衛(wèi)生部制定的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》有相應(yīng)條款規(guī)定。根據(jù)《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第二條規(guī)定：“散裝食品是指無(wú)預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品等”，第三條第二款又規(guī)定“出廠的散裝食品必須采用符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求的包裝材料和容器進(jìn)行密封包裝，并在標(biāo)簽上標(biāo)明以下內(nèi)容：食品名稱(chēng)、配料表、生產(chǎn)者和地址、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、保存條件、食用方法、包裝規(guī)格。同時(shí)應(yīng)附有檢驗(yàn)合格證明”。依據(jù)上述規(guī)定可見(jiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品不屬于散裝食品，散裝食品同樣是一種經(jīng)過(guò)加工生產(chǎn)的食品，但是其工業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度要低于預(yù)包裝食品，銷(xiāo)售者整包購(gòu)入后，可以拆分零賣(mài)，可以根據(jù)消費(fèi)者需要分揀、分割及另行包裝。上述規(guī)定同樣將涼菜（又稱(chēng)冷菜、冷葷、熟食、鹵味等）、盒飯等傳統(tǒng)餐飲業(yè)加工食品排除在散裝食品的范疇之外。這一點(diǎn)從《食品安全法》第四十一條規(guī)定“食品經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售散裝食品，應(yīng)當(dāng)在散裝食品的容器、外包裝上標(biāo)明食品的名稱(chēng)、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者名稱(chēng)及聯(lián)系方式等內(nèi)容”也可以加以佐證，因?yàn)闆霾耍ㄓ址Q(chēng)冷菜、冷葷、熟食、鹵味等）、盒飯等傳統(tǒng)餐飲業(yè)加工食品難以附加上述標(biāo)識(shí)，難以按上述要求提供食品合格證明，也就無(wú)法達(dá)到上述監(jiān)管目標(biāo)。同時(shí)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)食品安全整頓工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔××××〕*號(hào)）也將熟食鹵味、盒飯、冷菜等高風(fēng)險(xiǎn)食品納入餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)整頓的范圍，同樣將此類(lèi)食品排除在流通環(huán)節(jié)整頓的食品之外。 根據(jù)以上分析，可以得出以下結(jié)論，流通許可“食品”的范圍包括預(yù)包裝產(chǎn)品和散裝食品，不包括食用農(nóng)產(chǎn)品以及涼菜（又稱(chēng)冷菜、冷葷、熟食、鹵味等）、盒飯等傳統(tǒng)餐飲業(yè)加工食品，而轉(zhuǎn)基因食品、食鹽因法律法規(guī)另有規(guī)定也被排除在流通許可“食品”的范圍之外。值得注意的是食用農(nóng)產(chǎn)品包括未經(jīng)加工制作的以及通過(guò)屠宰、分割、包裝、冷凍等初級(jí)加工的農(nóng)產(chǎn)品，不包括經(jīng)過(guò)工業(yè)化或者規(guī)�；庸さ漠a(chǎn)品，食品農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)工業(yè)化或者規(guī)�；庸げ⑦M(jìn)行預(yù)包裝，應(yīng)該納入預(yù)包裝食品范疇，而不在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》適用范圍之內(nèi)，因此經(jīng)過(guò)工業(yè)化或者規(guī)�；庸げ⑦M(jìn)行預(yù)包裝的大米、食用植物油、茶葉、面粉應(yīng)當(dāng)納入食品流通許可范疇。 （三）對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)欠翊嬖诹魍ㄔS可。從《食品安全法》第二十九條第三款來(lái)看，《食品安全法》并未對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販設(shè)定相關(guān)行政許可，而是將具體管理辦法的制定權(quán)直接授予了省級(jí)人大，省級(jí)人大可以根據(jù)本條規(guī)定結(jié)合本地區(qū)實(shí)際決定對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)欠駥?shí)行許可證管理，這一點(diǎn)從國(guó)務(wù)院法制辦公室《對(duì)〈關(guān)于餅店?duì)I業(yè)執(zhí)照無(wú)法正常申辦的情況反映〉的處理意見(jiàn)函》（國(guó)法秘教函[××××]××*號(hào)）中“如果屬于食品加工小作坊，應(yīng)由省級(jí)人大制定地方性法規(guī)，規(guī)定是否實(shí)行許可證管理以及由誰(shuí)監(jiān)管”的表述也表明了這種觀點(diǎn)。因此在省級(jí)人大制定具體辦法規(guī)制食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販之前，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販并不存在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，當(dāng)然也不存在食品流通許可問(wèn)題，在食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照分段監(jiān)管的要求對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販加強(qiáng)監(jiān)管。 三、工商部門(mén)食品流通許可的職責(zé)定位 《食品安全法》實(shí)施以來(lái)，因?yàn)橹T多環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)配套法規(guī)，加之工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等各部門(mén)對(duì)《食品安全法》的規(guī)定存在著不同的理解，客觀上造成了食用農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販、熟食等領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列“監(jiān)管真空區(qū)域”。在省級(jí)人大出臺(tái)具體地方性法規(guī)之前，在監(jiān)管職責(zé)無(wú)法完全明晰之前，更需要工商部門(mén)立足現(xiàn)有規(guī)定，冷靜分析和處置面臨的各種問(wèn)題，尤其對(duì)“監(jiān)管真空區(qū)域”內(nèi)的食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)許可監(jiān)管，既要防止行政越權(quán)，“攬他職為己責(zé)”，承擔(dān)無(wú)謂的行政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又要立足本職，積極作為，防止行政不作為。 �。ㄒ唬┦秤棉r(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的職責(zé)定位。由于當(dāng)前食用農(nóng)產(chǎn)品缺少具體范圍的規(guī)定，在工商部門(mén)內(nèi)部?jī)A向于參照商務(wù)部、財(cái)政部、稅務(wù)總局《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的通知》附件《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》中對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品范圍規(guī)定，這一規(guī)定擴(kuò)大了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所指食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍，不符合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》立法原義，如完全按照這一注釋范圍進(jìn)行許可監(jiān)管，必然造成部分以農(nóng)產(chǎn)品為原料加工制作的預(yù)包裝食品被工商部門(mén)視為食用農(nóng)產(chǎn)品，脫離工商部門(mén)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管范圍，而又不在農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管范圍之內(nèi)，從而造成“監(jiān)管真空”。因此，工商部門(mén)應(yīng)正確界定食用農(nóng)產(chǎn)品 ……（未完，全文共7790字，當(dāng)前只顯示3750字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏工商部門(mén)食品流通許可的職責(zé)定位） 上一篇：當(dāng)前查處抽逃出資行為案件的難點(diǎn)與建議 下一篇：打造五型班子，推進(jìn)工商發(fā)展 相關(guān)欄目：工商 機(jī)關(guān) 食品 |