| 標(biāo)題：《社區(qū)公共事務(wù)：理論解構(gòu)與政策分析》講義之四 |
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二、街居制：身陷困境 前文已提到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)_時(shí)期，我國對(duì)社會(huì)的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。街居體系經(jīng)歷了50多年的發(fā)展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡單地被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會(huì)發(fā)展的需要。 （一）街居制的演變歷程 新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段： 1、創(chuàng)立階段。1949年新中國成立后，黨和國家的工作重點(diǎn)開始從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。為了加強(qiáng)城市_和城市管理工作，全國很多城市都出現(xiàn)了街道一級(jí)組織和居委會(huì)組織。1950年3月，天津市按照居民居住狀況建立的居民委員會(huì)，揭開了我國城市居委會(huì)組織的歷史序幕。在1952年的國慶典禮上，_主席看到整齊有序的市民隊(duì)伍，對(duì)彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！”隨后，彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》，該報(bào)告建議：“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是_組織，也不是_組織在下面的腿；城市街道不屬于一級(jí)_，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處�！痹�1954年第一屆全國人大四次會(huì)議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映 ……（快文網(wǎng)http://m.hoachina.com省略1175字，正式會(huì)員可完整閱讀）…… 1、職能超載。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，我國城市基層管理出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，街居制的負(fù)載量越來越重。首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接�，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立、事業(yè)單位分類管理制度的推行以及機(jī)關(guān)單位后勤_的改革，使得各單位將自己原來承擔(dān)的政治行政職能、社會(huì)職能剝離出來，回歸給政府和社會(huì)。在目前我國社會(huì)中間組織不發(fā)達(dá)的情況下，現(xiàn)有的比較成熟的街居體系幾乎成了唯一的接受主體。其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。目前，中國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化的社會(huì)，各街區(qū)的老齡人口尤其是離退休人員顯著增多，老年人口的活動(dòng)空間基本上是家庭所在的街區(qū)，這就勢必要求每個(gè)街區(qū)都要為眾多的老年人提供良好的生活環(huán)境和生活條件，開展專門為老齡人服務(wù)的醫(yī)療保健、文化娛樂等項(xiàng)工作。改革開放以來，非公經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，“無單位歸屬人員”中除了原有的少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個(gè)別的社會(huì)閑散人員外，增加了大量的個(gè)體戶和私營企業(yè)主、待業(yè)青年和失業(yè)下崗人員等。對(duì)這些不斷增加的“無單位歸屬人員”，街居組織要加強(qiáng)思想教育和社會(huì)管理工作，起到社會(huì)整合的作用。隨著城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)的加劇，城市街區(qū)的外來人口越來越多。外來人口既給街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也給街區(qū)的管理工作帶來了壓力。因此，目前街區(qū)的管理對(duì)象除了作為主體的正式居民外，也包括居住在本街區(qū)的非正式居民；街區(qū)工作的內(nèi)容除了為正式居民提供管理和服務(wù)外，還需要對(duì)外來人口進(jìn)行管理和提供服務(wù)。再次，我國城市管理_的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實(shí)行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項(xiàng)目。綜上可見，我國目前的街居體系不僅承接了單位剝離出來的職能，還增加了很多新的管理領(lǐng)域；不僅要承擔(dān)行政功能，還要承擔(dān)社會(huì)功能，甚至有些街區(qū)還承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)功能。街居體系的職能已經(jīng)大大超載，但仍不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。 2、職權(quán)有限。雖然街居體系承擔(dān)了原來單位外移的職能以及新出現(xiàn)新增加的工作任務(wù)，但街居的權(quán)力卻依舊十分有限。從街道辦事處來說，區(qū)級(jí)政府及各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道一級(jí)，但街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接這些事務(wù)，不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級(jí)政府，而且沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。由于“條塊分割”的存在，街道的能力是十分有限的。雖然許多城市管理的任務(wù)層層落實(shí)到街道，但由于街道沒有明確的職權(quán)，往往出現(xiàn)的情況就是“看得見，摸得著，管不了”，而條上各機(jī)構(gòu)雖有權(quán)管，但由于只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。從居民委員會(huì)來說，其工作人員的津貼、辦公經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂�，居委�?huì)一般沒有財(cái)務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會(huì)的財(cái)產(chǎn)或收益，居委會(huì)的支出項(xiàng)目要由街道辦事處批準(zhǔn)。此外，有些街道實(shí)行給居委會(huì)編制的做法，進(jìn)一步加重了街道與居委會(huì)“上下級(jí)”關(guān)系的色彩，“指導(dǎo)”為虛，“命令”為實(shí)，居委會(huì)的工作相當(dāng)被動(dòng)。 3、角色尷尬。職能超載，但職權(quán)又十分有限，使得街居的角色出現(xiàn)了尷尬。街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動(dòng)地執(zhí)行市、區(qū)一級(jí)政府下派的任務(wù)。在這一點(diǎn)上，居委會(huì)的尷尬地位更加突出。居委會(huì)群眾性自治組織的地位實(shí)際上被虛化，居委會(huì)除了按照居民委員會(huì)組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)，實(shí)際上居委會(huì)變成了各級(jí)黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層，工作不堪重負(fù)，整日忙于應(yīng)付，“上邊一千條線，下面一根針”。這樣以來，居委會(huì)的自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致居委會(huì)法律地位的懸空，不能體現(xiàn)居民的主體意識(shí)和參與意識(shí)，因而也就很難贏得居民的認(rèn)同。居委會(huì)對(duì)上過分依賴，而向下不能真正深入到居民中去，這種被動(dòng)的局面長期下去將造成政府權(quán)威在基層支持資源的流失。尤其在出現(xiàn)物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等組織后，居委會(huì)的工作面臨著極大的挑戰(zhàn)。 三、社區(qū)制：浮出水面 在社會(huì)學(xué)史上，“社區(qū)”這個(gè)概念最初是由德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社區(qū)”這個(gè)概念表示由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會(huì)共同體。在此之后，“社區(qū)”這一概念被各國學(xué)者加以引申和擴(kuò)展，但并未形成一個(gè)統(tǒng)一的范疇。在中國大陸，“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引進(jìn)，而作為一個(gè)廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年國務(wù)院的政府_改革方案確定民政部在原基層_建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層_和社區(qū)建設(shè)司，意在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。但是，就目前的實(shí)際情況來看，各地對(duì)“社區(qū)”概念的理解并不十分清楚，因而在社區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐中存在很大的差異。社區(qū)建設(shè)的本身包含管理_的改革，就本文關(guān)注的城市基層社會(huì)管理_的變遷而言，從原來的單位制、街居制向社區(qū)制過渡，首先要在指導(dǎo)思想和理念上對(duì)“社區(qū)制”的本義有個(gè)清楚的認(rèn)識(shí) ……（未完，全文共6347字，當(dāng)前只顯示3056字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《社區(qū)公共事務(wù)：理論解構(gòu)與政策分析》講義之四） 上一篇：市2011年度殘疾人工作量化目標(biāo)管理考核細(xì)則（下） 下一篇：民政局計(jì)財(cái)科干部關(guān)注民生學(xué)習(xí)心得 相關(guān)欄目：社區(qū) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū) 綜合論文 |