| 標(biāo)題：《社區(qū)公共事務(wù)：理論解構(gòu)與政策分析》講義之五 |
|
（三）社區(qū)制實(shí)踐的具體模式 自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的社區(qū)管理模式，本文重點(diǎn)介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特征。 1、上海模式。上海在實(shí)行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理_。具體而言： �。�1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會構(gòu)成。在“兩級政府，三級管理”_下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權(quán)力的下放，。街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行_力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會。城區(qū)管委會定期召開例會，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。 �。�2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會。其具體分工是：市政管理委員會負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會負(fù)責(zé)社會保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會治安綜合 ……（快文網(wǎng)http://m.hoachina.com省略1244字，正式會員可完整閱讀）…… �。�3）權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢”。 （4）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事?lián)屩�，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。 通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。[⑧] �。ㄋ模﹩栴}與思考 社區(qū)制的實(shí)踐時(shí)間不長，還處于初步的探索階段，在理論和實(shí)踐上都還存在很多的問題，需要研究者和實(shí)踐工作者以更廣的視野做出更深的思考，不斷去完善社區(qū)制，使得社區(qū)制的管理方式能夠形成長效機(jī)制，推動社區(qū)持續(xù)發(fā)展，使居民的生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，從而向全面性小康社會邁進(jìn)。為此，筆者作出以下三個(gè)問題的分析和思考。 1、社區(qū)制理論的兩大分野：行政化傾向、自治化傾向如何研判？ 理論來源實(shí)踐，又指導(dǎo)實(shí)踐。隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展，原來管理城市基層社會的單位制和街居制已不能適應(yīng)形勢的需要，社區(qū)制應(yīng)映而出，但由于政治學(xué)、社會學(xué)兩大學(xué)科曾經(jīng)中斷很長時(shí)間以及其他原因，理論界對社區(qū)制建設(shè)的理論準(zhǔn)備并不是很充分。因此，從本土的經(jīng)驗(yàn)和西方的研究兩個(gè)視野出發(fā)，理論界對于社區(qū)制形成了兩種取向。第一類研究者主要從強(qiáng)化基層社會管理的角度出發(fā)，他們看到了在社會轉(zhuǎn)型后我國基層社會管理面臨著嚴(yán)峻的問題，把社區(qū)制看作加強(qiáng)政府對基層社會控制的一種替代的工具。他們認(rèn)為在單位制解體后街道辦事處實(shí)際上已承擔(dān)起一級行政政府的職能，卻沒有相應(yīng)的行_力授予，權(quán)責(zé)不一致限制了街道辦事處在地區(qū)整合的能力。因此，他們主張的社區(qū)制思路主要是：政府權(quán)力重心下移，將社區(qū)內(nèi)各種社會組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來，在街道辦事處的引導(dǎo)下，共同推動社區(qū)發(fā)展。這里的社區(qū)制建設(shè)實(shí)際上是基層_的重建。第二類研究者主要運(yùn)用西方的理論，從國家與社會的關(guān)系來研判社區(qū)制的建設(shè)。他們認(rèn)為在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)_下，“大政府、小社會”的局面長期維持，政府是全能主義的政府，社會的力量非常薄弱。而在市場經(jīng)濟(jì)_下，社會得到了成長的機(jī)會，但是政府權(quán)力依然過大，包攬公共事務(wù)過多，導(dǎo)致行政效率低下、缺乏社會認(rèn)同等問題，而社區(qū)也難以發(fā)育。為此，他們對于社區(qū)制的主要觀點(diǎn)是：建構(gòu)“小政府、大社會”模式，轉(zhuǎn)變政府職能，政府管理好本該自己管理的公共事務(wù)，把不該管的和管不好的交給社區(qū)自己管理。街道政府由對上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為服務(wù)于社區(qū)居民，充分培育社區(qū)內(nèi)的社會中介組織，走向社區(qū)自治。[⑨]這兩種在社區(qū)制研究上的理論分野，我們可以把它們概括為“行政化”傾向和“自治化”傾向，它們有各自的強(qiáng)調(diào)點(diǎn)，但實(shí)際上也都存在各自的缺陷�！靶姓眱A向采用的是“問題——應(yīng)對”思路，實(shí)用色彩濃厚，沒有考慮到社會發(fā)展的歷史和趨勢，因而難以解決好社區(qū)發(fā)展的長久動力問題；而“自治化”傾向雖然從長遠(yuǎn)、宏觀的角度考慮，被大多數(shù)人所認(rèn)同，但完全從西方的理論出發(fā)，沒有認(rèn)識到我國的實(shí)際情況，自治的理想目標(biāo)在目前依然缺乏推動的主體和資源。筆者以為，從單位制、街居制向社區(qū)制過渡，最重要的是要解決好動力機(jī)制問題。從政府的角度來說，加強(qiáng)對基層社會的管理、控制與整合是現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，但需要降低成本，需要贏得居民的認(rèn)同，建立合法性。從社會的角度來說，各種社會組織、居民_等有參與民主管理的內(nèi)在需求。政府和社會形成社區(qū)制的動力來源，因而在向社區(qū)制變遷的過程中需要政府和社會的雙向啟動，不僅需要基層_的重建，也需要基層社會的重構(gòu)。 2、社區(qū)制實(shí)踐的三種模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式如何取舍？ 社區(qū)制理論的兩大分野導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了三種模式，即行政型、自治型和混合型。從國外的社區(qū)管理模式來看，也主要是這三種類型，行政型模式的特點(diǎn)是在政府部門中設(shè)立專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)；自治型模式的特點(diǎn)在于政府行為與社區(qū)行為分離，政府的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃往往由有關(guān)部門專項(xiàng)撥款，通過社區(qū)的配合予以實(shí)施；混合型模式的特點(diǎn)是政府對社區(qū)工作和社區(qū)建設(shè)加以規(guī)劃、指導(dǎo)、撥相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，但政府對社區(qū)的干預(yù)是寬松的，社區(qū)工作和建設(shè)以自治為主。從我國的社區(qū)制實(shí)踐來看，完全自治型模式?jīng)]有，上海模式屬于行政型，沈陽模式、江漢模式傾向于自治型，江漢模式還具有混合型的特征。我們不能簡單地評價(jià)這三種模式孰優(yōu)孰劣，因?yàn)槊總�(gè)模式在目前階段都有其存在的合理價(jià)值。就上海模式而言，行政型的特征似乎不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢，因?yàn)閺?qiáng)大的行政力量使得社會力量非常微弱，因此，多數(shù)人不贊同這種模式。但是，我們要看到近幾年上海的社區(qū)建設(shè)日新月異，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面在政府的強(qiáng)勢推動下取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。為了建立長效機(jī)制，上海還開展了居委會的直選工作，將行政推動的外在機(jī)制和社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制結(jié)合起來。而就沈陽模式而言，雖然在制度設(shè)計(jì)上充分考慮社區(qū)自治的因素，但如何處理行_力仍是個(gè)關(guān)鍵問題，并不能消除行政化傾向的擔(dān)憂。張明亮司長在沈陽模式專家聽證會上也指出要避免行政化傾向的問題，他說：“我非常擔(dān)心這個(gè)事，建立社區(qū)新_，就是要體現(xiàn)社區(qū)自我管理，不是增加一個(gè)行政層次，不要最后弄得又是街道辦事處的辦事處。而且再掛很多牌子在那里。如果行政化傾向濃厚了，實(shí)際上是在街道和居委會之間又增加了一個(gè)層次，那就落后了。”[⑩]他的擔(dān)心不是多余的，因?yàn)槔硐肽繕?biāo)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)是存在距離的，在價(jià)值取向上我們都接受社區(qū)自治的模式，但在實(shí)踐中卻往往強(qiáng)化了政府的權(quán)力，還是“政府辦社區(qū)”的局面。自治型模式是我們追 ……（未完，全文共6716字，當(dāng)前只顯示3233字，請閱讀下面提示信息。收藏《社區(qū)公共事務(wù)：理論解構(gòu)與政策分析》講義之五） 上一篇：2011年民政民生工程宣傳方案 下一篇：民政局干部參加全市慶建黨90周年演講稿 相關(guān)欄目：社區(qū) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū) 綜合論文 |