| 標題：農村土地政策探討 |
|
農村土地政策探討 當前，我國農村問題的核心仍然是土地問題。而土地問題的核心內容，則是農村土地制度。改革開放之后，中國對農村土地實行承包經營制度。盡管政府力圖穩(wěn)定土地承包關系，但這種關系卻處于經常的變動之中。出現這種情況的原因，主要是農民、集體和國家（政府）之間的利益爭奪。而現行的制度又為農村土地承包制度的頻繁變化提供了空間。解決問題的關鍵，在于處理好各種利益關系。 關鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉 農村土地實行承包經營制度，其基本含義，“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地，由集體分配給集體經濟組織內部的農藝家庭使用，并長期穩(wěn)定、本集體經濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[*].農村土地承包后，土地的所有權性質不變。 中國農村土地承包制度的演變 中國農村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。 中華人民共和國前，中國農村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即土地改革到農業(yè)合作化運動，人民公社_到現在的家庭聯產承包責任制。××××年進行了土地改革，做到了耕者有其田，相對平均了地權。土地改革后開始了合作運動，到××××年全面實現了農業(yè)合作化，土地等生產資料由農民私有改變?yōu)榧w所有�！痢痢痢聊辏r業(yè)生產合作社改組為人民公社。人民公社徹底消滅了農村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在××××年中共中央在《關于印發(fā)農村經濟政策的基本問題的通知》后，全國農村由此普遍推行了包干到戶。到××××年底，××%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的××%左右，實現了土地所有權與使用權的分離。為穩(wěn)定農村的土地政策，××××年土地承包期一般應在××年以上�！痢痢痢聊暧忠�(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長××年不變[*].最近特別是2001年起，全國出現了農村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底，全國農用地發(fā)生流轉和集中的在*-*%左右。而在××世紀××年代初中期，這一比例只 ……（快文網http://m.hoachina.com省略1667字，正式會員可完整閱讀）…… 家庭承包經營與農村社會保障長期穩(wěn)定農村土地的承包關系，是由土地在中國現階段的功能所決定的。土地是農業(yè)最重要的生產資料。與其他生產要素相比，土地具有不可移動的。要想提高土地的產出率，只能設法改善土地的生產條件，對土地進行投資。這種投資，不僅數量大而且回收期長。如果土地的承包期短了，農民就缺乏意愿對土地進行長期投資，農業(yè)生產條件就不可能得到改善。中國人多地少的基本國情是不可能改變的，只有不斷改善農業(yè)的生產條件，合理使用土地，才能逐步提高土地產出率，以滿足人口增加、經濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要。土地還是農民的基本生活保障。目前，在廣大的中國農村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。絕大多數地區(qū)的農民除了土地之外還沒有其他穩(wěn)定的生活保障手段。因此，保證農民有一份穩(wěn)定的承包地，對于保障農民的基本生活、保持農村社會的穩(wěn)定就具有極為重要的現實意義。盡管有大量的農民離開家鄉(xiāng)在外就業(yè)，但他們的就業(yè)還是不穩(wěn)定的，真正能夠在城鎮(zhèn)定居下來、不再回鄉(xiāng)的還是少數。多數在外流動就業(yè)的農民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，外面找不到其他就業(yè)機會，農民有可能成為新的雇農或淪為無業(yè)游民，危及整個_。因此，在可以替代土地作為農民生活保障的手段產生之前，農戶的承包地就必須長期保持穩(wěn)定。 影響農村土地承包關系中的幾個主要要素 國家一直強調農村土地承包政策的穩(wěn)定，為什么這個政策卻總在變動？現在國家通過了法律，試圖減少政策的_度，并通過司法的強制力量把政策穩(wěn)定下來，這個目的能不能達到？要回答這些問題，必須找到影響農村土地承包政策穩(wěn)定的因素，通過對這些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局變化的最終結果，是土地收益分配格局的變化，主要是農民之間、農民與集體之間利益分配格局的變化，某些情況下，國家（政府）也會通過重點農村土地的方式，加入到對農村土地使用權的競爭隊伍中來，由此導致了農村土地承包制度的頻繁變化，而現行的制度又為這此變化提供了空間，正面將就此作一些分析。 農村人口變化與土地承包政策穩(wěn)定的關系 中國實行農村土地的集體所有制。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！奔热煌恋貙儆诩w所有，又未規(guī)定集體所有的方式，就可以理解為集體經濟組織的成員應該人人有份，而且應該是均等的。實際上，《農村土地承包法》規(guī)定的土地承包原則就包括“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利”。 人口與土地是一對矛盾。集體經濟組織成員，即農村集體經濟組織內的家庭數或人口數是變動的。變動的人口對應基本不變的土地資源總量，其分配格局變化是自然的。當人口增減到一定程度時，農民必然提出調整承包地的要求，以保證平等地占有集體所有的土地。法律原則上禁止調整承包關系，但畢竟還是可以進行“小調整”。在實踐中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排隊候地，到調整期時“以生頂死”，在個別農戶之間進行抽補，將死亡或者戶口遷出的農民的土地調整給新增人口，調整期一般為*-××年。但小調整與穩(wěn)定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因為承包期內家庭部分成員死亡或遷移的，由于農戶還存在，集體經濟組織不應以此為由調整承包地。 從另一方面講，農民提出這樣的要求是有其經濟上的理由和合理性的。對中國絕大多數農民來說，經營土地是他們主要甚至是惟一的來源。而且在大多數情況下，土地承包費并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包權意味著更多的地租差額、更充分的就業(yè)和更多的投資機會。這對于非農就業(yè)機會不多、人均耕地很少且投資能力較低的農民來說，是有很大的經濟意義的。 “中國目前以均分土地為特征的平均主義農地制度在為農村人口提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代”[*].在一定程度上，它意味著生產效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調整農戶間的土地分配，引起土地占有的不穩(wěn)定性，從而降低農戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農地制度具有一種內在的社會保障機制。土地分配上的平均主義也有利于促進農村勞動力的轉移。平均分配土地確保每個農民工都有一塊屬于自己的土地，一旦丟掉了城市里的工作，他仍可以選擇返鄉(xiāng)務農。與沒有土地的農民相比，這種選擇的存在可能會提高有地農民工的索取工資，原因在于他們有更高的保留收入。但是，擁有土地降低了有地農民工對社會保險的要求。利弊相較，擁有土地可能降低雇傭農民工的成本。因為外來民工流動性大，企業(yè)不愿為這些人付出高昂的長期成本。 而且實行平均主義的土地分配不一定要搞行政性土地調整。許多村子預留了機動地，以在必要的時候分給那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面積的比例在××%左右。這樣的安排本身使村子可以在若干年內無須在農戶之間調整土地。另外，人口減少的家庭交回的土地可以補充到機動地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，這個“蓄水池”便可以維持下去。而且，機動地可以通過公開招標的方式出租給農戶耕種，不會荒棄。執(zhí)行“嚴格控制預留機動地”的政策，不失為解決人地矛盾的一種可行辦法，可以抑制土地調整。但在延長承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴大“機動地”的比例，損害了農民群眾的利益，使政策的正面功效大打折扣。 農村集體經濟組織與土地承包政策穩(wěn)定的關系 這里說的農村集體經濟組織，包括經濟合作和村民委員會。二者可以分立，也可以一套班子兩塊牌子。據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地。此外它還擔負著其它眾多的職能。這些職能必須以一定的經濟基礎作保障，村干部的補貼或報酬一般也由本集體經濟組織發(fā)放。在現行制度下鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只是向村組布置任務。而很少有對村組的轉移支付。因此，不論是是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的工作或者發(fā)放干部的工資，集體經濟組織都有盡可能多地獲取經濟收的動機，更不用說少數干部可以借機謀取自己的私利了。 按照《農村土地承包法》的規(guī)定，農村集體經濟組織是農村土地承包中發(fā)包方。從所有主體來看，村委會作為當地村民的社區(qū)性自治組織，來充當集體土地財產的所有者代表，鄉(xiāng)村集體不僅是農地所有者，也是鄉(xiāng)村公共事務的管理者，擁有經濟和組織資源，在與農戶家庭利益博弈中，鄉(xiāng)村集體擁有明顯的優(yōu)勢，農戶處于不利地位，時有可能發(fā)生鄉(xiāng)村集體侵占農戶利益事件。在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委 ……（未完，全文共11998字，當前只顯示4332字，請閱讀下面提示信息。收藏農村土地政策探討） 上一篇：組織人事干部的八種能力 下一篇：發(fā)揚創(chuàng)業(yè)精神 增強憂患意識 開拓創(chuàng)新 奮發(fā)有為在開發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”中譜寫新篇章 相關欄目：三農 新農村 農業(yè)講話 國土 文教論文 綜合論文 |